依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù),申請(qǐng)方可以舉報(bào)、提起行政復(fù)議和訴訟。
從《條例》施行六年以來(lái)的效果看,到法院起訴后,法院裁定駁回起訴的情形數(shù)量居多,原告鮮有勝訴。“信息不存在”通常成為行政機(jī)關(guān)不公開(kāi)政府信息的主要理由。
行政復(fù)議情況也不理想。不僅受案量少,即使受理了,申請(qǐng)人勝訴率也低于其他類型行政案件。
學(xué)界大膽建議,在線以上政府成立信息公開(kāi)委員會(huì),讓專業(yè)人士解決相關(guān)爭(zhēng)議。
救濟(jì)力度不盡如人意
在《條例》正式實(shí)施六周年之際,公益組織——廣州眾一行近日發(fā)布了《政府信息公開(kāi)條例執(zhí)行情況民間觀察報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)。
《報(bào)告》分析2013年各省的政府信息公開(kāi)工作年報(bào)后,發(fā)現(xiàn)涉信息公開(kāi)的行政復(fù)議和行政訴訟案件數(shù)量雙雙偏低。
觀察行政復(fù)議數(shù)量,有22個(gè)省區(qū)市均在一百件以內(nèi),其中寧夏、新疆、黑龍江、海南四個(gè)地區(qū)的行政復(fù)議數(shù)量居然為0。
觀察行政訴訟數(shù)量,至少有24個(gè)省市區(qū)在一百件以內(nèi),其中寧夏、青海、新疆、黑龍江、江蘇、海南等6個(gè)地區(qū)的行政訴訟數(shù)量為0,另有湖北和云南兩個(gè)省沒(méi)有公布相關(guān)數(shù)據(jù)。報(bào)告認(rèn)為,這樣少的復(fù)議和訴訟數(shù)量,反映了《條例》的救濟(jì)途徑,在很大程度上仍然是一個(gè)不易為民眾使用的稀缺資源。
再看糾錯(cuò)效果。行政復(fù)議糾錯(cuò)率最高的山東省,也僅有28%的行政復(fù)議申請(qǐng)得到了糾錯(cuò)處理,超過(guò)一半的地區(qū)行政復(fù)議糾錯(cuò)率在10%以下。行政訴訟方面,在29個(gè)有統(tǒng)計(jì)行政訴訟數(shù)量的地區(qū)中,有15個(gè)省級(jí)政府2013年涉信息公開(kāi)行政訴訟數(shù)量為0。而在17個(gè)有統(tǒng)計(jì)行政訴訟勝訴數(shù)量的地區(qū)中,公民勝訴率均在20%以下。
對(duì)此,北京圣運(yùn)律師事務(wù)所律師王優(yōu)銀指出,如果政府信息公開(kāi)相關(guān)復(fù)議、訴訟案件總是被駁回起訴、總是原告公民敗訴,就會(huì)打擊公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的信心,助長(zhǎng)一些政府部門蔑視民眾訴求。
信息不存在成口頭禪
2013年10月16日,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心、公眾參與研究與支持中心發(fā)布了《中國(guó)政府信息公開(kāi)案件司法審查調(diào)研報(bào)告》。該《報(bào)告》披露,分析近五年政府信息公開(kāi)司法審查案件發(fā)現(xiàn),法院裁定駁回起訴的情形數(shù)量居多。而“信息不存在”成為行政機(jī)關(guān)不公開(kāi)政府信息的主要理由。
例如,2010年北京各級(jí)法院審理政府信息公開(kāi)案件264件,其中裁定駁回起訴的案件達(dá)234件,占一審審結(jié)案件的88.6%。雖然2011年和2012年這個(gè)占比數(shù)不斷下降,分別為41.7%和39%,但是在各類裁判結(jié)果中數(shù)量最多。
在北京市各級(jí)政府2012年已經(jīng)答復(fù)的16468件申請(qǐng)中,答復(fù)“信息不存在”的達(dá)4130件,而答復(fù)非政府信息的僅297件,答復(fù)非本機(jī)關(guān)職責(zé)的僅2016件,直接答復(fù)不予公開(kāi)的僅421件。
《報(bào)告》分析,“信息不存在”的情形包括以下幾種:行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)檢索未找到與申請(qǐng)人要求相一致的政府信息;申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息不屬于該行政機(jī)關(guān)制作或職責(zé)范圍內(nèi);被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)未對(duì)該信息進(jìn)行制作或保存;該信息遭滅失而不復(fù)存在;該信息存在,但出于某種原因被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)答復(fù)“信息不存在”。
上述諸多情形,法院在審理時(shí)該如何處理,一直存在爭(zhēng)議。
獨(dú)立第三方復(fù)議審查
法律人士已經(jīng)認(rèn)識(shí)到,對(duì)于目前政府信息公開(kāi)救濟(jì)面臨的諸多困境,僅僅依賴司法審查、行政復(fù)議的力量來(lái)解決,沒(méi)有找到問(wèn)題的關(guān)鍵。
國(guó)家行政學(xué)院教授楊偉東認(rèn)為,法院對(duì)公民知情權(quán)的保障有限,這其中有司法體制的原因、有保密和信息公開(kāi)法律沖突的原因,也有技術(shù)的原因。如申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi),行政機(jī)關(guān)以“保密”為由拒絕提供,為此申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟,法院應(yīng)不應(yīng)該受理,受理后如何進(jìn)行審理?法官能否審閱行政機(jī)關(guān)所說(shuō)屬于保密范圍的內(nèi)容?這些問(wèn)題都需要深思。
中國(guó)政法大學(xué)教授王敬波建議設(shè)立信息公開(kāi)委員會(huì),定分止?fàn)?。縣級(jí)以上人民政府設(shè)立信息公開(kāi)委員會(huì)作為政府信息公開(kāi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作。
“這種設(shè)計(jì)的優(yōu)越性體現(xiàn)在,信息公開(kāi)爭(zhēng)議的這些特殊性決定了它們不易過(guò)早進(jìn)入司法程序。”王敬波解釋,政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議多涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私等專業(yè)技術(shù)信息,由具有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人裁決這類糾紛有利于問(wèn)題的解決。在對(duì)技術(shù)性較強(qiáng)的信息公開(kāi)爭(zhēng)議進(jìn)行審查時(shí),信息委員會(huì)委員較法官更容易了解有關(guān)信息的真實(shí)情況,對(duì)該信息是否可以公開(kāi),是否涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私,可以做出更為專業(yè)的判斷。此外由信息委員會(huì)審查和處理政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議具有期限短、程序簡(jiǎn)單等優(yōu)勢(shì),更有利于相對(duì)人及時(shí)獲得救濟(jì)。
那么,如何保證信息公開(kāi)委員會(huì)不官官相護(hù)呢?王敬波建議,信息委員會(huì)設(shè)置在各級(jí)政府之中,級(jí)別要高于政府組成部門,以保證各政府部門能對(duì)其決定予以尊重和服從,較好地平衡不同部門的利益沖突。要通過(guò)立法賦予信息公開(kāi)委員會(huì)獨(dú)立法律地位,通過(guò)配套制度的建設(shè)使其在工作職能、人員組成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、權(quán)力運(yùn)作的方式與程序等方面不受制于本級(jí)政府組成部門。
