“十五五”時(shí)期數(shù)字政府建設(shè)前瞻

　　中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、博導(dǎo) 汪玉凱

　　《人民論壇》（2025年12月31日 第 02版）

　　2025年，在數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐中，一個(gè)高效協(xié)同、智慧便民的中國(guó)，正煥發(fā)蓬勃生機(jī)。從“一網(wǎng)通辦”服務(wù)升級(jí)到“數(shù)字孿生城市”建設(shè)，數(shù)字政府建設(shè)點(diǎn)燃治理效能新引擎?！皵?shù)字+政務(wù)”，將數(shù)字紅利轉(zhuǎn)化為民生福祉，不僅全方位提升公共服務(wù)精準(zhǔn)度，而且通過(guò)“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”的便民實(shí)踐，推動(dòng)社會(huì)治理精細(xì)化水平穩(wěn)步提升，充分彰顯活力中國(guó)的數(shù)字治理智慧與人文關(guān)懷。

　　【摘要】數(shù)字政府作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體，其建設(shè)成效直接關(guān)系公共服務(wù)質(zhì)量與治理效能?！笆逦濉睍r(shí)期，數(shù)字政府建設(shè)需在延續(xù)前期發(fā)展基礎(chǔ)的同時(shí)，結(jié)合新發(fā)展階段需求，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)治理、協(xié)同高效、安全可控、普惠共享的系統(tǒng)性提升，并在政務(wù)服務(wù)智能化升級(jí)、公共服務(wù)普惠化覆蓋等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。需以數(shù)據(jù)治理體系重構(gòu)為根基，以人工智能技術(shù)突破為引擎，以場(chǎng)景化創(chuàng)新為抓手，構(gòu)建“制度健全、技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)精準(zhǔn)、安全可控”的政務(wù)服務(wù)新生態(tài)，持續(xù)提升人民群眾滿意度。

　　【關(guān)鍵詞】政務(wù)服務(wù)  數(shù)字政府  人工智能  數(shù)字中國(guó)    【中圖分類號(hào)】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

　　黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“深入推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)。”“全面實(shí)施‘人工智能+’行動(dòng)，以人工智能引領(lǐng)科研范式變革，加強(qiáng)人工智能同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)、民生保障、社會(huì)治理相結(jié)合，搶占人工智能產(chǎn)業(yè)應(yīng)用制高點(diǎn)，全方位賦能千行百業(yè)?！雹贁?shù)字政府作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體，其建設(shè)成效直接關(guān)系公共服務(wù)質(zhì)量與治理效能?！笆逦濉睍r(shí)期，數(shù)字政府建設(shè)需在延續(xù)前期發(fā)展基礎(chǔ)的同時(shí)，結(jié)合新發(fā)展階段需求，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)治理、協(xié)同高效、安全可控、普惠共享的系統(tǒng)性提升，并在政務(wù)服務(wù)智能化升級(jí)、公共服務(wù)普惠化覆蓋等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。本文將從數(shù)字政府建設(shè)中的政務(wù)服務(wù)成效、面臨的突出問(wèn)題，以及發(fā)展趨勢(shì)三個(gè)維度，展開分析和探討。

　　數(shù)字政府建設(shè)重塑政務(wù)服務(wù)格局

　　2019年5月，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)正式上線，標(biāo)志著中國(guó)政務(wù)服務(wù)從“分散化”向“一體化”、從“線下跑”向“網(wǎng)上辦”轉(zhuǎn)型升級(jí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2024年5月底，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)名注冊(cè)用戶超過(guò)10.8億人，其中國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)名注冊(cè)用戶8.9億人，總訪問(wèn)量超過(guò)903.26億次。②六年來(lái)，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以“網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦、高效辦”為重要目標(biāo)，依托行政體制改革、數(shù)字賦能、高頻事項(xiàng)攻堅(jiān)三條關(guān)鍵路徑，以市場(chǎng)邏輯、技術(shù)邏輯、高效能治理邏輯為支撐，構(gòu)建起“目標(biāo)引領(lǐng)—路徑推進(jìn)—邏輯支撐”的數(shù)字政務(wù)服務(wù)體系，既揭示我國(guó)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理，又堅(jiān)守工具理性與公共價(jià)值理性的平衡，為進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)理論與實(shí)踐支撐。

　　我國(guó)政務(wù)服務(wù)變革的價(jià)值導(dǎo)向：堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。數(shù)字政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的本質(zhì)，是“以人為本”理念在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的具象化，旨在破解傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的痛點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)從“政府供給導(dǎo)向”向“群眾需求導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。而這一轉(zhuǎn)變的邏輯基礎(chǔ)，正是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。

　　“網(wǎng)上辦”：打破空間與時(shí)間的政務(wù)壁壘?！熬W(wǎng)上辦”的核心是將政務(wù)服務(wù)從“實(shí)體大廳”延伸至“虛擬網(wǎng)絡(luò)”，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“全天候、無(wú)地域”覆蓋。例如，企業(yè)稅務(wù)申報(bào)通過(guò)新電子稅務(wù)局即可完成，97%的稅費(fèi)事項(xiàng)、99%的納稅申報(bào)事項(xiàng)可在線上全流程辦理，切實(shí)減輕“來(lái)回跑、排隊(duì)辦”的煩惱。這一平臺(tái)改變“辦事必須到現(xiàn)場(chǎng)”的傳統(tǒng)模式，尤其為偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾與小微企業(yè)提供便利，充分體現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的服務(wù)理念。

　　“掌上辦”：構(gòu)建“指尖上的政務(wù)服務(wù)”?！罢粕限k”是“網(wǎng)上辦”的移動(dòng)化延伸，通過(guò)國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以及地方特色平臺(tái)，如上海的“隨申辦”、重慶的“渝快辦”等，將政務(wù)服務(wù)裝進(jìn)群眾“口袋”。社保查詢、公積金提取、交通違章處理等高頻服務(wù)，皆可“掌上辦結(jié)”，契合現(xiàn)代社會(huì)快節(jié)奏的生活需求。

　　“一次辦”：重構(gòu)政務(wù)服務(wù)流程的重要抓手?！耙淮无k”針對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)“多頭跑、重復(fù)跑”的痛點(diǎn)，通過(guò)跨部門流程再造，將多事項(xiàng)、多環(huán)節(jié)整合為“一次辦”。以企業(yè)開辦為例，改革前企業(yè)需分別向市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、社保、公安部門等提交材料，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)、多份材料，通過(guò)全國(guó)一體化平臺(tái)整合數(shù)據(jù)，企業(yè)僅需在線提交1套材料，1個(gè)工作日內(nèi)即可完成營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理、稅務(wù)登記、社保開戶、印章刻制全流程。

　　“高效辦”：不斷提升政務(wù)服務(wù)時(shí)效?！案咝мk”以減少時(shí)間、降低成本、提升體驗(yàn)為核心，通過(guò)優(yōu)化審批機(jī)制、壓縮辦理時(shí)限，提升政務(wù)服務(wù)效率。以建筑工程施工許可審批為例，改革前需30個(gè)工作日，通過(guò)全國(guó)一體化平臺(tái)共享項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃許可等數(shù)據(jù)，部分地區(qū)審批時(shí)限壓縮至7個(gè)工作日；跨境貿(mào)易“單一窗口”整合海關(guān)、稅務(wù)、外匯等部門數(shù)據(jù)后，進(jìn)出口通關(guān)時(shí)間大幅縮短。

　　我國(guó)政務(wù)服務(wù)變革的推進(jìn)路徑。全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，依賴行政體制改革、數(shù)字賦能、高頻事項(xiàng)攻堅(jiān)三條路徑的協(xié)同推進(jìn)，每條路徑均有其獨(dú)特的實(shí)踐策略與實(shí)施成效，共同支撐政務(wù)服務(wù)從“量變”到“質(zhì)變”的躍升。

　　路徑一：行政體制改革減權(quán)放權(quán)，不斷縮小行政審批范圍，釋放市場(chǎng)活力，體現(xiàn)的是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的邏輯。行政體制改革的核心是“減事項(xiàng)、縮范圍、放權(quán)限”，通過(guò)減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這是政務(wù)服務(wù)質(zhì)效躍升的制度基礎(chǔ)。

　　一方面，持續(xù)精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)。2019年以來(lái)，國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)取消和下放行政審批事項(xiàng)，清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，全面推行“證照分離”改革，實(shí)現(xiàn)“照后減證”，減少企業(yè)“領(lǐng)證后仍需辦照”的冗余環(huán)節(jié)。例如，全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制，企業(yè)通過(guò)提交承諾書即可直接領(lǐng)取許可證，無(wú)需額外提交證明材料，大幅降低企業(yè)辦事成本。另一方面，下放審批權(quán)限至基層與市場(chǎng)。將部分省級(jí)審批權(quán)限中的事項(xiàng)下放至市縣兩級(jí)，部分事項(xiàng)委托給園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，讓審批更貼近市場(chǎng)、貼近群眾。

　　這一路徑的支撐邏輯是，通過(guò)行政體制改革避免政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，降低經(jīng)營(yíng)主體的制度性交易成本，有效激發(fā)市場(chǎng)活力與創(chuàng)造力。政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的改革為經(jīng)營(yíng)主體“松綁減負(fù)”，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

　　路徑二：不斷引入新技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)模式，大幅提升服務(wù)水平，體現(xiàn)的是數(shù)據(jù)賦能和技術(shù)賦能的邏輯。數(shù)字技術(shù)是政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的重要引擎，通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，能夠打破數(shù)據(jù)壁壘、優(yōu)化服務(wù)流程、提升決策精度，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)從“人工辦理”向“智能辦理”的轉(zhuǎn)型。

　　首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)打破“數(shù)據(jù)孤島”。全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建國(guó)家級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，政務(wù)大數(shù)據(jù)體系加快形成，加快構(gòu)建覆蓋31個(gè)省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、53個(gè)國(guó)務(wù)院部門的全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系。近5年，各地區(qū)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享累計(jì)超過(guò)5400億次，電子證照共享服務(wù)累計(jì)超108億次。③例如，在跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算中，平臺(tái)通過(guò)共享參保地與就醫(yī)地的醫(yī)保數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“就醫(yī)地結(jié)算、參保地報(bào)銷”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十四五”期間，跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算服務(wù)超5億人次，減少群眾墊付超5500億元，跨省住院直接結(jié)算率達(dá)到90%左右，有效解決群眾“墊付資金多、報(bào)銷周期長(zhǎng)”的難題。④其次，人工智能技術(shù)提升審批效率。在商事登記、社保審核等領(lǐng)域推廣智能審批，通過(guò)算法自動(dòng)識(shí)別申請(qǐng)材料、驗(yàn)證信息真實(shí)性，實(shí)現(xiàn)“秒批秒辦”。例如，“深小注”智能應(yīng)用，是深圳首個(gè)通過(guò)自然語(yǔ)言辦理登記注冊(cè)業(yè)務(wù)的大模型，目前已實(shí)現(xiàn)個(gè)體工商戶自然語(yǔ)言全流程申報(bào)，標(biāo)志著政務(wù)事項(xiàng)申報(bào)正式邁入“全過(guò)程智能化”新階段。再次，區(qū)塊鏈技術(shù)保障數(shù)據(jù)安全可信。在電子證照、政務(wù)合同等領(lǐng)域應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)不可篡改、全程可追溯。例如，全國(guó)電子證照庫(kù)采用區(qū)塊鏈技術(shù)存儲(chǔ)，確保身份證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等電子證照的真實(shí)性與安全性。

　　這一路徑的支撐邏輯是，以數(shù)據(jù)賦能打破信息壁壘，以技術(shù)創(chuàng)新提升服務(wù)效率，讓數(shù)字技術(shù)成為政務(wù)服務(wù)質(zhì)效躍升的“加速器”。《2024聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，2024年我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)全球排名第35位，與2022年相比提升8個(gè)名次。⑤可以說(shuō)，數(shù)字技術(shù)的深度應(yīng)用，為我國(guó)政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

　　路徑三：聚焦高頻事項(xiàng)攻堅(jiān)，破解民生痛點(diǎn)，體現(xiàn)的是高效能治理的邏輯。高頻事項(xiàng)是群眾與企業(yè)辦事的“重點(diǎn)領(lǐng)域”。聚焦高頻事項(xiàng)推進(jìn)“高效辦成一件事”，是政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的“突破口”，通過(guò)集中資源解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，能夠?qū)崿F(xiàn)治理效能的精準(zhǔn)提升。

　　其一，梳理高頻事項(xiàng)清單，明確攻堅(jiān)重點(diǎn)。全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)通過(guò)大數(shù)據(jù)分析群眾辦事需求，梳理出“社保繳費(fèi)”“公積金提取”“不動(dòng)產(chǎn)登記”“子女入學(xué)報(bào)名”等多項(xiàng)高頻事項(xiàng)，作為“高效辦成一件事”的核心內(nèi)容。其二，跨部門協(xié)同攻堅(jiān)，優(yōu)化辦理流程。針對(duì)高頻事項(xiàng)涉及多部門的特點(diǎn)，建立“牽頭部門負(fù)責(zé)、協(xié)同部門配合”的工作機(jī)制，通過(guò)流程再造減少環(huán)節(jié)、壓縮時(shí)限。例如，“新生兒出生一件事”由衛(wèi)生健康委牽頭，整合公安、醫(yī)保、社保等部門流程，新生兒父母只需在線提交1套材料，即可完成出生醫(yī)學(xué)證明辦理、戶口登記、醫(yī)保參保、社?？ㄉ觐I(lǐng)等，辦理環(huán)節(jié)大幅減少，辦理時(shí)間顯著縮短。其三，動(dòng)態(tài)調(diào)整事項(xiàng)清單，持續(xù)優(yōu)化服務(wù)。根據(jù)人民群眾需求變化，定期更新高頻事項(xiàng)清單，新增“新能源汽車上牌”“靈活就業(yè)社保繳費(fèi)”等事項(xiàng)，確保政務(wù)服務(wù)始終貼合群眾需求。例如，新增的“靈活就業(yè)一件事”，整合社保、稅務(wù)部門數(shù)據(jù)，靈活就業(yè)人員可在線完成社保參保、繳費(fèi)、查詢?nèi)鞒?，無(wú)需再分別登錄不同平臺(tái)，有效解決靈活就業(yè)群體“繳費(fèi)難、查詢難”的問(wèn)題。

　　這一路徑的支撐邏輯是，以高頻事項(xiàng)為抓手，通過(guò)跨部門協(xié)同與流程再造，集中資源解決民生痛點(diǎn)。

　　“十五五”時(shí)期，政務(wù)服務(wù)質(zhì)效躍升需克服的難題

　　數(shù)據(jù)壁壘固化與數(shù)據(jù)孤島長(zhǎng)期存續(xù)。導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘固化與數(shù)據(jù)孤島長(zhǎng)期存在的深層原因，在于制度、技術(shù)的雙重影響。從制度層面看，主要是數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)界定模糊。我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的《政務(wù)數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例》，政務(wù)數(shù)據(jù)“所有權(quán)屬于國(guó)家、使用權(quán)歸部門、管理權(quán)不明確”，容易導(dǎo)致“誰(shuí)都管、誰(shuí)都不管”。從技術(shù)層面看，存在標(biāo)準(zhǔn)碎片化與系統(tǒng)兼容性不足問(wèn)題。早期數(shù)字政府建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各部門自主采購(gòu)系統(tǒng)、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)政務(wù)系統(tǒng)采用的數(shù)據(jù)格式種類較多，接口協(xié)議類型多樣，跨部門數(shù)據(jù)對(duì)接需開發(fā)適配模塊的比例較高。

　　上述現(xiàn)象容易導(dǎo)致基層重復(fù)勞動(dòng)、行政效率低下等問(wèn)題。例如，個(gè)別縣域社區(qū)網(wǎng)格員在多個(gè)系統(tǒng)中重復(fù)錄入同一居民信息的時(shí)間較長(zhǎng)，人工補(bǔ)錄率較高；企業(yè)辦理“跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)備案”時(shí)，需向兩地市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)部門重復(fù)提交多類材料，辦理時(shí)間較長(zhǎng)，遠(yuǎn)超“一網(wǎng)通辦”承諾時(shí)限。此外，數(shù)據(jù)不互通容易導(dǎo)致公共服務(wù)斷層，群眾獲得感不足。

　　跨部門跨層級(jí)協(xié)同不暢。這主要是受體制、激勵(lì)與技術(shù)的三重制約。從體制層面看，“條塊分割”與統(tǒng)籌機(jī)制不健全問(wèn)題仍然存在。個(gè)別地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)缺乏統(tǒng)一牽頭主體，存在多頭管理現(xiàn)象。例如，某地“企業(yè)開辦一網(wǎng)通辦”項(xiàng)目因涉及市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、政務(wù)和數(shù)據(jù)等多個(gè)部門，需分別向各部門報(bào)批，嚴(yán)重影響行政效率。從激勵(lì)層面看，存在協(xié)同收益模糊與風(fēng)險(xiǎn)顯性化問(wèn)題。數(shù)據(jù)共享需部門投入人力、技術(shù)維護(hù)成本，且數(shù)據(jù)共享后若出現(xiàn)誤差，部門需承擔(dān)通報(bào)批評(píng)、考核扣分等責(zé)任。以某省衛(wèi)生健康部門為例，曾因共享的疫苗接種數(shù)據(jù)存在誤差被納入整改名單，此后暫停向非衛(wèi)生系統(tǒng)共享數(shù)據(jù)，導(dǎo)致教育部門校園疫苗接種核查效率明顯下降。從技術(shù)層面看，存在跨層級(jí)平臺(tái)“各自為政”與數(shù)據(jù)同步滯后問(wèn)題。部分地區(qū)省、市、縣三級(jí)數(shù)字政府平臺(tái)為“獨(dú)立建設(shè)”，數(shù)據(jù)同步缺乏統(tǒng)一機(jī)制。例如，省級(jí)“政務(wù)云平臺(tái)”與市級(jí)“政務(wù)云平臺(tái)”的數(shù)據(jù)同步周期存在明顯不同。

　　跨部門協(xié)同低效，容易導(dǎo)致“一網(wǎng)通辦”流于形式。雖多數(shù)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)注“一網(wǎng)通辦”，但實(shí)際協(xié)同率仍然較為不足。例如，個(gè)別城市“企業(yè)開辦”需經(jīng)過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、社保、公安等多個(gè)部門，因數(shù)據(jù)共享率較低，企業(yè)仍需線下提交“法人身份證明”“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明”等多類材料，辦理時(shí)間從承諾期限延長(zhǎng)，群眾投訴率較高?？鐓^(qū)域治理失靈，容易導(dǎo)致公共服務(wù)不均等。長(zhǎng)三角、京津冀等地區(qū)雖推行“跨省通辦”，但仍存在數(shù)據(jù)協(xié)同不足導(dǎo)致服務(wù)斷層的問(wèn)題。以長(zhǎng)三角“異地就醫(yī)備案”項(xiàng)目為例，因部分省份醫(yī)保系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，異地備案成功率較低，部分患者需往返兩地辦理手續(xù)。或因社保數(shù)據(jù)未實(shí)時(shí)同步，需等待較長(zhǎng)時(shí)間核查，延誤養(yǎng)老金發(fā)放。

　　綜上，體制、激勵(lì)、技術(shù)三重制約，容易導(dǎo)致跨部門跨層級(jí)協(xié)同不暢，進(jìn)而影響“一網(wǎng)通辦”實(shí)際效能，以及跨區(qū)域公共服務(wù)均等化，亟需通過(guò)完善統(tǒng)籌機(jī)制、強(qiáng)化正向激勵(lì)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等舉措破解協(xié)同困境，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)提質(zhì)增效。

　　數(shù)字形式主義異化。在政務(wù)服務(wù)和城市治理中，監(jiān)督缺位和考核技術(shù)濫用現(xiàn)象并存。個(gè)別地區(qū)考核導(dǎo)向扭曲，“數(shù)量指標(biāo)”替代“效能指標(biāo)”成為主導(dǎo)。個(gè)別部門將政務(wù)服務(wù)、社會(huì)治理等成效簡(jiǎn)化為“量化指標(biāo)”，如“手機(jī)應(yīng)用上線數(shù)量”“注冊(cè)用戶數(shù)”“數(shù)據(jù)填報(bào)率”等，這種過(guò)度量化會(huì)加重基層公務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)。調(diào)研顯示，有基層工作者反映考核重點(diǎn)偏重“存在與否”，而非“實(shí)際效果”。個(gè)別地區(qū)要求基層每月完成“用戶注冊(cè)”“數(shù)據(jù)填報(bào)”等任務(wù)，為達(dá)標(biāo)甚至出現(xiàn)“代注冊(cè)”“湊數(shù)據(jù)”等行為。⑥近年來(lái)，黨中央高度重視統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作，各地也相繼出臺(tái)政策精簡(jiǎn)考核，但考核領(lǐng)域之弊并非一日之寒，著力為基層松綁減負(fù)也不可能“畢其功于一役”。

　　一方面，技術(shù)工具濫用，容易使“指尖工具”異化為“負(fù)擔(dān)工具”。個(gè)別地方政府缺乏統(tǒng)籌的工具開發(fā)，容易導(dǎo)致“平臺(tái)冗余”。例如，為應(yīng)付數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)檢查，短期內(nèi)上線“黨的建設(shè)”“扶貧監(jiān)測(cè)”“環(huán)保巡查”等多個(gè)功能重疊的手機(jī)應(yīng)用，各平臺(tái)賬號(hào)不互通、填報(bào)內(nèi)容重復(fù)，導(dǎo)致個(gè)別基層干部日均切換平臺(tái)頻次高，花費(fèi)在“指尖操作”的時(shí)間占比較大，擠占實(shí)際工作時(shí)間。另一方面，監(jiān)督反饋機(jī)制缺失，容易導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)加劇?；鶎訙p負(fù)機(jī)制缺乏“閉環(huán)反饋”，會(huì)導(dǎo)致基層訴求渠道不暢且整改滯后。例如，個(gè)別地區(qū)的“基層負(fù)擔(dān)監(jiān)督平臺(tái)”對(duì)“多頭填報(bào)”投訴的回復(fù)比例偏低，整改周期較長(zhǎng)；個(gè)別干部反映問(wèn)題后未獲得有效反饋，反因填報(bào)不及時(shí)被通報(bào)，形成“投訴無(wú)果—被迫應(yīng)付”的惡性循環(huán)。上述現(xiàn)象導(dǎo)致基層精力被大量消耗，多頭填報(bào)使基層治理無(wú)力聚焦民生服務(wù)。此外，數(shù)字形式主義還催生“虛假治理”，導(dǎo)致治理目標(biāo)異化，群眾信任度下降。例如，個(gè)別地區(qū)要求基層干部每日在多個(gè)平臺(tái)“簽到打卡”“上傳工作照片”，為完成任務(wù)甚至出現(xiàn)偽造現(xiàn)場(chǎng)照片上傳平臺(tái)的情況。

　　綜上所述，考核異化、技術(shù)濫用、監(jiān)督缺位等導(dǎo)致的數(shù)字形式主義，不僅消耗基層治理資源，而且容易導(dǎo)致基層工作陷入“重形式輕實(shí)效”的困境，最終損害群眾利益與政府公信力。需通過(guò)優(yōu)化考核導(dǎo)向、整合技術(shù)平臺(tái)、完善監(jiān)督反饋機(jī)制等舉措，推動(dòng)基層治理從“重形式”向“重效能”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對(duì)基層治理的真正賦能。

　　我國(guó)政務(wù)服務(wù)質(zhì)效躍升的突破路徑

　　站在“十四五”與“十五五”的歷史交匯點(diǎn)，我國(guó)政務(wù)服務(wù)已從“線上化”初級(jí)階段邁入“數(shù)智化”深化階段?！墩?wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》的出臺(tái)，以及“數(shù)智技術(shù)”概念的提出，為政務(wù)服務(wù)質(zhì)效躍升提供制度遵循與技術(shù)指引?！笆逦濉睍r(shí)期，需以數(shù)據(jù)治理體系重構(gòu)為根基，以人工智能技術(shù)突破為引擎，以場(chǎng)景化創(chuàng)新為抓手，構(gòu)建“制度健全、技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)精準(zhǔn)、安全可控”的政務(wù)服務(wù)新生態(tài)，實(shí)現(xiàn)從“能辦”向“好辦、快辦、智辦”的質(zhì)變，持續(xù)提升人民群眾滿意度。

　　制度重構(gòu)：以“三個(gè)一”框架破解數(shù)據(jù)共享瓶頸。政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法治化、規(guī)范化，是政務(wù)服務(wù)質(zhì)效躍升的重要前提?！皵?shù)據(jù)孤島”“權(quán)責(zé)不清”等問(wèn)題，本質(zhì)是治理范式與數(shù)字時(shí)代需求的錯(cuò)位。“十五五”時(shí)期，需加快推進(jìn)《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》落地實(shí)施，通過(guò)“三個(gè)一”制度設(shè)計(jì)，即強(qiáng)化“一盤棋”統(tǒng)籌治理、實(shí)現(xiàn)“一本賬”動(dòng)態(tài)管控、構(gòu)建“一體化”運(yùn)行體系，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享新格局。

　　在管理體制上，強(qiáng)化“一盤棋”統(tǒng)籌治理。建立國(guó)家政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制與地方對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，將數(shù)據(jù)共享納入部門績(jī)效考核與法治責(zé)任體系，明確數(shù)據(jù)收集、共享、安全等各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)，建立跨部門數(shù)據(jù)共享會(huì)商制度，對(duì)公積金跨域通辦等高頻場(chǎng)景實(shí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)+協(xié)同督辦”，破解“不愿共享”難題。同時(shí)，完善法律責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)推諉、數(shù)據(jù)泄露等行為明確懲戒標(biāo)準(zhǔn)，將制度約束轉(zhuǎn)化為行動(dòng)自覺(jué)。

　　在資源管理上，實(shí)現(xiàn)“一本賬”動(dòng)態(tài)管控。按照“應(yīng)編盡編、一數(shù)一源”原則，建成全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄體系，涵蓋人口、法人、空間地理等基礎(chǔ)庫(kù)，與醫(yī)療、社保等主題庫(kù)。依托全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，建立數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新與校核機(jī)制，通過(guò)跨部門數(shù)據(jù)比對(duì)，剔除重復(fù)信息，提升數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率。推行數(shù)據(jù)質(zhì)量“終身追責(zé)制”，確保數(shù)據(jù)“鮮活可用”，打通服務(wù)高效供給“最先一公里”。

　　在平臺(tái)支撐上，構(gòu)建“一體化”運(yùn)行體系。整合分散的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成國(guó)家、地方、部門立體化架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、接口規(guī)范、安全協(xié)議“三統(tǒng)一”?？梢越梃b深圳“秒批”等系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，在一體化平臺(tái)內(nèi)置“四庫(kù)比對(duì)”等智能核驗(yàn)?zāi)K，支撐跨層級(jí)、跨地域業(yè)務(wù)辦理，同步建立“數(shù)據(jù)沙箱”安全機(jī)制，對(duì)高敏感數(shù)據(jù)實(shí)行“可用不可見”共享，在保障安全底線的前提下，提升流通效率。

　　技術(shù)突破：數(shù)智融合激活服務(wù)創(chuàng)新動(dòng)能?！笆逦濉睍r(shí)期，需推動(dòng)人工智能技術(shù)與數(shù)據(jù)要素深度融合，從“技術(shù)輔助”轉(zhuǎn)向“價(jià)值創(chuàng)造”，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的流程再造與模式革新。

　　以數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置釋放價(jià)值潛力。將數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)納入鼓勵(lì)發(fā)展類目錄，培育數(shù)據(jù)采集標(biāo)注、分析挖掘等細(xì)分產(chǎn)業(yè)。建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，構(gòu)建“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”，實(shí)現(xiàn)信用評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)產(chǎn)品的一鍵調(diào)用，使數(shù)據(jù)從“沉睡資源”轉(zhuǎn)化為“服務(wù)資本”，有效降低企業(yè)辦事成本。例如，通過(guò)數(shù)據(jù)要素的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，可推動(dòng)跨部門數(shù)據(jù)共享效率提升，減少企業(yè)重復(fù)提交材料的環(huán)節(jié)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

　　以人工智能大模型重構(gòu)服務(wù)流程。聚焦國(guó)家提出的13類應(yīng)用場(chǎng)景，推廣政務(wù)大模型的規(guī)?；渴稹Ｔ谇岸朔?wù)層面，升級(jí)智能咨詢系統(tǒng)，借助人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政策解讀、材料預(yù)審等功能，提升響應(yīng)效率；在后端審批層面，推行“人工智能初審+人工復(fù)核”模式，對(duì)企業(yè)注冊(cè)、社保辦理等大量高頻事項(xiàng)實(shí)行全流程自動(dòng)化審批，大幅壓縮辦理時(shí)限。同時(shí)，探索具身智能應(yīng)用，如一些地方推出的智能機(jī)器人，可實(shí)現(xiàn)全天候跨場(chǎng)景收件服務(wù)，提升服務(wù)可及性。⑦

　　以多模態(tài)技術(shù)提升服務(wù)普惠性。針對(duì)不同群體的差異化需求，開發(fā)“千人千面”的服務(wù)入口：為老年群體推出方言識(shí)別系統(tǒng)，覆蓋多種方言變體，解決語(yǔ)言溝通障礙；為殘障人士提供語(yǔ)音交互、視覺(jué)輔助等無(wú)障礙服務(wù)，保障特殊群體平等享受政務(wù)服務(wù)；通過(guò)數(shù)字人等載體，將政策文件轉(zhuǎn)化為動(dòng)漫、短視頻等通俗形式，使政策知曉率顯著提升。此外，可以建立實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)情感分析優(yōu)先處置負(fù)面情緒工單，推動(dòng)投訴率下降，提升群眾服務(wù)滿意度。

　　場(chǎng)景創(chuàng)新：從“被動(dòng)響應(yīng)”向“主動(dòng)治理”轉(zhuǎn)型。以應(yīng)用場(chǎng)景為牽引，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)從“群眾找服務(wù)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)找群眾”，實(shí)現(xiàn)治理效能的精準(zhǔn)提升。

　　在民生服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化“免申即享”模式。依托數(shù)據(jù)共享建立民生服務(wù)標(biāo)簽庫(kù)，對(duì)低保救助、人才補(bǔ)貼等政策實(shí)行“系統(tǒng)自動(dòng)比對(duì)、資格自動(dòng)核驗(yàn)、資金自動(dòng)發(fā)放”。建立“服務(wù)需求預(yù)測(cè)模型”，通過(guò)分析社保繳費(fèi)、就醫(yī)記錄等數(shù)據(jù)，提前推送養(yǎng)老認(rèn)證、醫(yī)保報(bào)銷等提醒服務(wù)，推動(dòng)服務(wù)供給從“被動(dòng)等待”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)觸達(dá)”。

　　在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，構(gòu)建預(yù)測(cè)性治理體系。整合攝像頭、無(wú)人機(jī)巡查等感知資源，建立空天地一體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。運(yùn)用伏羲氣象大模型等工具，對(duì)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?qū)嵭酗L(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)警。推行“信用+監(jiān)管”模式，通過(guò)企業(yè)信用數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)評(píng)分，實(shí)施差異化監(jiān)管措施，提升違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)效率，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管無(wú)事不擾、違法精準(zhǔn)打擊”的治理目標(biāo)。

　　在跨域協(xié)同領(lǐng)域，打破行政邊界限制。推動(dòng)不同區(qū)域的政務(wù)數(shù)據(jù)互通，實(shí)現(xiàn)公積金異地轉(zhuǎn)移、企業(yè)跨區(qū)遷移等事項(xiàng)“跨省通辦”。探索跨境政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新，支撐涉外人才就業(yè)、跨境貿(mào)易等事項(xiàng)的便捷辦理。

　　破除形式主義困擾：大幅為基層減負(fù)。在政務(wù)服務(wù)效能躍升方面，需將破解形式主義頑疾、為基層減負(fù)松綁，作為重要目標(biāo)。黨的十九大以來(lái)，在習(xí)近平總書記親自部署推動(dòng)下，建立中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制，采取一系列有力措施，取得明顯成效。《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》等政策文件，提供了必須嚴(yán)守的硬性要求。“十五五”時(shí)期，需通過(guò)技術(shù)革新推動(dòng)“報(bào)表通”等模式優(yōu)化，統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合分散系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“一次填報(bào)、多級(jí)復(fù)用”，從根源上終結(jié)“表哥”“表姐”困境。深化人工智能技術(shù)應(yīng)用，以智能校驗(yàn)替代人工核對(duì)，顯著提升退休補(bǔ)貼辦理等事項(xiàng)的效率，釋放基層服務(wù)活力。

　　制度保障需同步發(fā)力。落實(shí)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室相關(guān)要求，嚴(yán)控政務(wù)服務(wù)手機(jī)應(yīng)用增量，建立全生命周期管理機(jī)制。同時(shí)，改革考核導(dǎo)向，取消“截圖留痕”等虛指標(biāo)，將群眾滿意度與實(shí)事辦結(jié)率納入評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)基層更好服務(wù)群眾，真正實(shí)現(xiàn)減負(fù)增效。通過(guò)制度與技術(shù)雙輪驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建“輕裝上陣、精準(zhǔn)服務(wù)”的基層治理生態(tài)。

　　保障支撐：構(gòu)建人機(jī)協(xié)同的治理新生態(tài)。政務(wù)服務(wù)質(zhì)效躍升需筑牢制度、安全、人才三大支撐，確保數(shù)智賦能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　健全制度規(guī)范體系。需制定政務(wù)大模型應(yīng)用管理辦法，明確人機(jī)協(xié)同邊界，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)實(shí)行“人工終審”制度。完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則，厘清數(shù)據(jù)收集、使用、流轉(zhuǎn)中的權(quán)利歸屬，依法打擊數(shù)據(jù)濫用行為。建立算法備案制度，對(duì)信用評(píng)估、智能派單等算法模型進(jìn)行合規(guī)性審查，防止“算法歧視”，保障技術(shù)應(yīng)用公平性。

　　強(qiáng)化安全防護(hù)能力。落實(shí)“安全貫穿全過(guò)程”要求，建立數(shù)據(jù)全生命周期安全體系：在采集環(huán)節(jié)，嚴(yán)控非必要采集行為，從源頭降低數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)；在流通環(huán)節(jié)，采用區(qū)塊鏈存證技術(shù)確?？勺匪?，保障數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)安全性；在使用環(huán)節(jié)，實(shí)行分級(jí)授權(quán)管理，限制敏感數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)限。同時(shí)，定期開展“人工智能幻覺(jué)”風(fēng)險(xiǎn)排查，通過(guò)多模型交叉核驗(yàn)提升生成內(nèi)容準(zhǔn)確性。加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)，建立跨部門安全應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)快速處置與協(xié)同防御。

　　提升數(shù)字素養(yǎng)水平。實(shí)施“政務(wù)人員數(shù)字能力提升工程”，開展人工智能技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)治理等專項(xiàng)培訓(xùn)，培養(yǎng)既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的復(fù)合型人才隊(duì)伍。同時(shí)，建立“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同機(jī)制，與高校、企業(yè)共建實(shí)訓(xùn)基地，定向輸送技術(shù)人才，形成人才培育良性循環(huán)。針對(duì)公眾開展數(shù)字技能普及活動(dòng)，通過(guò)社區(qū)課堂、線上教程等形式，幫助老年人、農(nóng)村居民等群體跨越“數(shù)字鴻溝”，提升全民數(shù)字素養(yǎng)，為數(shù)智治理奠定堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。

　　【注釋】

　　①《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》，2025年10月29日。

　　②《這些數(shù)字見證全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“暖心”五年》，人民網(wǎng)，2024年6月1日。

　?、蹏?guó)家數(shù)據(jù)局：《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2024年）》，2025年5月30日。

　　④《“十四五”期間 跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算服務(wù)超5億人次》，央視網(wǎng)，2025年7月24日。

　?、荨洞蛟熘腔刍瘧?yīng)用場(chǎng)景 2024年數(shù)字政府服務(wù)能力評(píng)估報(bào)告發(fā)布》，央視新聞，2024年12月20日。

　　⑥楊巨帥、陳楊：《哪些考核“痛點(diǎn)”正在困擾基層》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》，2024年第23期。

　　⑦汪玉凱、吳風(fēng)：《人工智能賦能數(shù)字政府建設(shè)的機(jī)制與路徑》，《國(guó)家治理》，2024年第19期。