10月9日，湖北黃岡市黃州區(qū)交通局被法院宣判違反《政府信息公開(kāi)條例》，成為全國(guó)首件政府信息公開(kāi)案政府?dāng)≡V案件。但從《條例》實(shí)施5個(gè)月來(lái)的總體情況看，尚未激發(fā)公眾的普遍熱情。原因何在？
今年5月1日開(kāi)始實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》曾是一部備受關(guān)注的行政法規(guī)。其實(shí)施伊始，曾有媒體稱(chēng)，因?yàn)椤墩畔⒐_(kāi)條例》的出臺(tái)實(shí)施，中國(guó)政府將快步邁向“信息公開(kāi)時(shí)代”，眾多專(zhuān)家學(xué)者更是對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》寄予厚望，希望它能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的參與力量，調(diào)動(dòng)媒體、各界力量共同推進(jìn)中國(guó)的法治建設(shè)，成為中國(guó)行政法治的一個(gè)加速器。
截止到目前，《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)實(shí)施了5個(gè)月。但是，《政府信息公開(kāi)條例》沒(méi)有如法律界專(zhuān)家期待的那樣，激發(fā)公眾索取信息的熱潮。
是什么原因使得《政府信息公開(kāi)條例》沒(méi)有火起來(lái)？行政法學(xué)專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、北京市法治政府研究基地主任馬懷德教授在近日接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，這一事實(shí)說(shuō)明“我們的信息公開(kāi)制度還不是很完善，信息公開(kāi)的面還不是很廣，知曉這個(gè)條例的老百姓還不夠多，真正應(yīng)用信息公開(kāi)條例的人還有限。”
政府公開(kāi)的信息與公眾需要的信息
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：對(duì)于今年5月1日開(kāi)始實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》，學(xué)界和輿論都對(duì)其寄予了深切的期望和高度的評(píng)價(jià)。您是怎么評(píng)價(jià)《政府信息公開(kāi)條例》的呢？
馬懷德：《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)我國(guó)的行政程序制度建設(shè)、行政法治建設(shè)都能發(fā)揮極大的作用。我認(rèn)為信息公開(kāi)制度，由于它自身的特點(diǎn)，可能會(huì)成為整個(gè)程序法治或者行政法治建設(shè)的一個(gè)加速器。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：信息公開(kāi)制度對(duì)公眾有何意義？
馬懷德：我認(rèn)為信息公開(kāi)制度的特點(diǎn)是：能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的參與力量，調(diào)動(dòng)各界力量共同推進(jìn)立法和制度建設(shè)。
我認(rèn)為，在各類(lèi)的行政程序制度中，唯有信息公開(kāi)是最具活力、最有發(fā)展前景的一項(xiàng)制度，它能將公眾參與、現(xiàn)代技術(shù)與輿論監(jiān)督，以及政府的自律完全結(jié)合在一起，對(duì)依法行政的推動(dòng)力量具有實(shí)質(zhì)性的作用，而且它也應(yīng)是公眾最樂(lè)于接受，也最愿意使用的一種法律武器。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：作為北京市法治政府研究基地主任，根據(jù)您掌握的資料，《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后，政府信息公開(kāi)的情況如何？
馬懷德：信息公開(kāi)制度有了立法保證之后，現(xiàn)在還要看我們面臨的這些問(wèn)題能不能有效地解決。比如說(shuō)，主動(dòng)公開(kāi)信息的范圍夠不夠大。
前段時(shí)間我了解到，北京市主動(dòng)公開(kāi)的信息有24萬(wàn)條，時(shí)間是從今年5月份到9月初。但是我們的政府制作、收集、享有多少信息呢？我想是數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的。所以目前由政府主動(dòng)公開(kāi)的信息，實(shí)際上是有限的。
尤其需要研究的是，現(xiàn)在政府公開(kāi)的信息，是不是我們每個(gè)公眾希望了解的信息？并不是政府公開(kāi)的所有的信息大家都有興趣，所以主動(dòng)公開(kāi)的范圍，仍需進(jìn)一步擴(kuò)大，最大限度地將那些關(guān)系群眾切身利益，涉及政府和公共部門(mén)具體運(yùn)作的實(shí)質(zhì)性信息公之于眾，而且還要使已經(jīng)公開(kāi)的信息處于不斷更新的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)最大量的，最充分的信息公開(kāi)。
另外一個(gè)問(wèn)題就是申請(qǐng)公開(kāi)信息的數(shù)量嚴(yán)重不足。本以為5月份實(shí)施的條例可以引發(fā)公眾索取信息的熱潮，但是后來(lái)發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)信息公開(kāi)的數(shù)量并不多。到8月底，老百姓向某直轄市兩級(jí)政府申請(qǐng)信息公開(kāi)的數(shù)量只有1080條。
據(jù)我了解，在1080條申請(qǐng)信息數(shù)中，得到滿(mǎn)足的只有50.8%；有17%被告知信息不存在；21.3%被告知是非本行政機(jī)關(guān)掌握的信息；另外有5.7%被要求補(bǔ)正手續(xù)；明確告知申請(qǐng)人信息不予公開(kāi)的有4.5%。5個(gè)月過(guò)去了，因申請(qǐng)政府信息引發(fā)的復(fù)議案件只有7件，訴訟案件只有3件。 公開(kāi)與不公開(kāi)的兩難選擇 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您上面所列舉的數(shù)據(jù)顯示，公眾申請(qǐng)后得到滿(mǎn)足的比例只有一半。這樣低的滿(mǎn)足率說(shuō)明了什么？
馬懷德：它說(shuō)明我們的信息公開(kāi)制度還不是很完善，信息公開(kāi)的面還不是很廣，知曉這個(gè)條例的老百姓還不夠多，真正應(yīng)用信息公開(kāi)條例的人還有限。
但我相信，隨著信息公開(kāi)制度的逐步普及和宣傳，政府公開(kāi)信息的數(shù)量和申請(qǐng)公開(kāi)信息的數(shù)量都會(huì)逐漸增多。
我們也注意到，在剛才所說(shuō)的1080條申請(qǐng)中，出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是很多行政機(jī)關(guān)以信息不存在為由，拒絕公開(kāi)信息；或者行政機(jī)關(guān)告知申請(qǐng)人公開(kāi)的信息不是本機(jī)關(guān)掌握的，要求去找其他機(jī)關(guān)索要。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：為什么會(huì)有這樣兩種結(jié)果呢？
馬懷德：我了解了一下，有一些情況可能是信息真的不存在，比如檔案丟失、資料毀損，或者是根本不存在此類(lèi)信息。
但是更多的可能跟政府機(jī)關(guān)目前公開(kāi)信息有困難有關(guān)。就是說(shuō)，有些信息一旦公開(kāi)，可能會(huì)導(dǎo)致另外“不良”的后果，社會(huì)效果可能不好，因?yàn)橛羞@種擔(dān)憂(yōu)，所以不予公開(kāi)。
還有一種就是一些信息需要行政機(jī)關(guān)去重新收集、制作、整理、篩選才能夠公開(kāi)，成本過(guò)高。 造成以上這些問(wèn)題的原因，既有執(zhí)法不力，也有對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)避信息公開(kāi)的行為防范不嚴(yán)的原因。
還有一個(gè)因素導(dǎo)致了信息公開(kāi)不暢，很多行政部門(mén)反映，信息公開(kāi)的成本太高。有的政府機(jī)關(guān)說(shuō)，他們沒(méi)有人手專(zhuān)門(mén)去整理、收集、制作公開(kāi)信息；有的政府機(jī)關(guān)說(shuō)，他們沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)去做這個(gè)工作。
另一方面，一些信息公開(kāi)的申請(qǐng)也存在不合理的問(wèn)題。比如有人提出申請(qǐng)，要求把北京所有在建工程的規(guī)劃許可證以及所附的資料都給公開(kāi)一下。如果真要公開(kāi)這些信息，僅復(fù)制的紙張就得上萬(wàn)張。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：對(duì)于信息公開(kāi)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題條例中有無(wú)相關(guān)規(guī)定？
馬懷德：法律所要求的是：政府只能收取檢索復(fù)制和郵寄費(fèi)用。那么這些費(fèi)用到底足不足以支付信息公開(kāi)的要求？這些都需要研究。比如說(shuō)，檢索的費(fèi)用無(wú)法計(jì)算，收發(fā)電子郵件的費(fèi)用也不太好計(jì)算。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：除了上述提及的問(wèn)題，您認(rèn)為《政府信息公開(kāi)條例》在實(shí)施過(guò)程中，還面臨哪些問(wèn)題呢？
馬懷德：一方面，信息公開(kāi)的范圍還需要進(jìn)一步的界定。因?yàn)楝F(xiàn)在很多事業(yè)單位、社會(huì)組織、法律法規(guī)授權(quán)的組織，他們也掌握了大量的公共信息、政務(wù)信息。還有一些行政機(jī)關(guān)掌握了其他機(jī)關(guān)的信息。比如規(guī)劃委要公布一個(gè)規(guī)劃許可證，實(shí)際上等于公布了環(huán)保、質(zhì)檢、土地等各個(gè)方面的信息，那么作為規(guī)劃委有沒(méi)有義務(wù)去公布這些信息？如果公布之后產(chǎn)生了不良后果，責(zé)任是由它承擔(dān)還是其他部門(mén)承擔(dān)？政府部門(mén)公布信息的準(zhǔn)確、完整性，審查責(zé)任在誰(shuí)？這些恐怕都是在《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施過(guò)程中會(huì)面臨的問(wèn)題。
另外一方面，就是要強(qiáng)化信息公開(kāi)工作的內(nèi)部考評(píng)和外部監(jiān)督。由于這是一項(xiàng)新制度，短時(shí)間在行政機(jī)關(guān)和公共部門(mén)推行是有阻力的。如果內(nèi)部的考核評(píng)價(jià)工作跟不上，外部的監(jiān)督又軟弱，那么，必然會(huì)使該項(xiàng)制度的實(shí)施大打折扣。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立起一套比較符合實(shí)際的內(nèi)部考評(píng)機(jī)制；同時(shí)要強(qiáng)化外部的監(jiān)督，尤其是司法和媒體等社會(huì)監(jiān)督。老百姓因信息公開(kāi)訴諸法院的，法院應(yīng)當(dāng)依法受理并公正審理，保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。媒體也應(yīng)當(dāng)積極支持公眾行使知情權(quán)，通過(guò)制度的介紹和個(gè)案及時(shí)客觀(guān)披露，有效監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作。
我國(guó)政府信息公開(kāi)制度進(jìn)程
1999年 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，就政府信息公開(kāi)的立法問(wèn) 題進(jìn)行研究和探討。 2002年5月 該機(jī)構(gòu)接受?chē)?guó)務(wù)院委托著手起草政府信息公開(kāi)的相關(guān)立法。 2002年7月 《政府信息公開(kāi)條例》草案成文。草案共7章、42條，包括 了條例條文、理由、說(shuō)明、背景以及面臨的立法難題等項(xiàng)， 約13萬(wàn)字。 2006年1月18日 國(guó)務(wù)院信息化辦公室推廣應(yīng)用組負(fù)責(zé)人表示，由國(guó)務(wù)院信息 辦會(huì)同法制辦制訂的《政府信息公開(kāi)條例》已完成草案起草 和說(shuō)明稿并上報(bào)到國(guó)務(wù)院。 2006年3月17日 在國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室舉行的《中國(guó)信息化發(fā)展報(bào)告 2006》發(fā)布會(huì)上，國(guó)務(wù)院信息辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《政府信息 公開(kāi)條例》被列為國(guó)務(wù)院一類(lèi)立法計(jì)劃。 2006年12月11日 全國(guó)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《政府信息公 開(kāi)條例》將在保守國(guó)家秘密的前提下充分保障公民的知情權(quán)。 2007年1月17日 《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院第165次 常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，于2008年5月1日起施行。 2008年10月9日 公民徐建國(guó)狀告湖北省黃岡市黃州區(qū)交通局違反《中華人民 共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》一案，法院宣判原告勝訴。此案 成為全國(guó)首例政府被判違反《條例》案件。
