【摘要】相對集中行政審批權改革，開始從全面建設政務服務中心向探索建立行政審批局方面發(fā)展，這有利于促進行政審批行為從“割裂”向“協(xié)同”轉變，行政審批管理從“審管合一”向“審管分離”轉變，行政審批資源配置從“離散化”向“集約化”轉變。各地具體實踐模式也不盡相同，行政審批局模式解決了以往審批制度的種種弊端，起到了積極的作用，但是也暴露出了一些問題。未來行政審批局模式的改革能否全面推進，還有賴于進一步加強頂層設計，以體制機制的創(chuàng)新推動政府職能的轉變和優(yōu)化。
一、行政審批局模式的價值分析
行政審批局是相對集中行政許可權改革的創(chuàng)新產物，是實施行政許可權的法定行政主體之一。現(xiàn)代政府理論的研究認為，一個政府構成一種體制，其內涵為一組職能，外現(xiàn)為一套機構，運作為一個過程，行動起來則是一群官員。因此，一項改革舉措需要在職能、機構、運行等維度上對完善政府工作有所助益。行政審批局模式通過行政許可權的相對集中，變行政審批行為的“割裂”為“協(xié)同”，變行政審批管理的“審管合一”為“審管分離”，變行政審批資源配置的“離散化”為“集約化”，倒逼了政府職能轉變和優(yōu)化，提升了審批流程再造。這些探索為建設服務型政府、法治政府，推進政府治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造了新的經(jīng)驗。正是順應和符合了十八大以來全面深化改革的時代要求和歷史進程，尤其是十九大關于全面深化改革的重要論述。這一改革模式具有的多方面價值保障了其能夠從一些地區(qū)試點探索發(fā)展逐漸發(fā)展為引領全國行政審批制度改革的先鋒潮流。
二、行政審批局運行的原則
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主要指行政審批局的設置應以職能轉變?yōu)楹诵模瑑?yōu)化機構設置，強化職責整合，按照“撤一建一”的要求，在本級政府機構限額內設立，確保不突破機構限額。相應的人員和編制按照“編隨事轉、人隨編走”的要求，從原審批職能部門予以協(xié)調解決，原則上不應增加編制和機構。
（二）統(tǒng)一原則
主要指劃轉到行政審批局的事項應包括原審批職能的行政許可權或者與行政許可權辦理關聯(lián)度較高的事項，這樣審批權限的“全轉移”，才能實現(xiàn)閉合式、整體性“車間式流水線”審批。
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主要指行政許可權集中行使后，應該能夠比集中行使前更有效率，獲得更大效益。行政審批局的設置，不是為了合并而合并，行政許可權的行使既要考慮到有利于行政相對人、提高行政效率，又要注重服務的提升。具體到行政審批局運行時，應兼顧“審批集成”和“服務增值”。在提高審批效能的同時，應謀求綜合服務的增值，防止異化為重審批輕服務的部門。
三、行政審批局運行的地方實踐
我國行政審批局最早是由成都市武侯區(qū)政府成立于2008年12月24日，當時其功能主要是處理全區(qū)行政審批事項，開創(chuàng)了“一局一章管審批”的行政審批模式，這也成為行政審批局模式最初實踐樣板。2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)行政審批局掛牌成立，“一枚印章管審批”的行政審批局模式在全國引起轟動。在政策上，為推動此項改革試點，中央編辦、國務院法制辦曾于2015年、2016年連續(xù)兩年就組建行政審批局相關事宜聯(lián)合印發(fā)了《關于印發(fā)的通知》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號）《關于進一步做好相對集中行政許可權改革試點工作的通知》（中央編辦發(fā)〔2016〕20號），文件明確了試點省份、試點層級、試點報批主體和程序等。同時明確，沒有確定為試點的其他省份如需開展試點或適當擴大試點范圍，可參照執(zhí)行。2018年6月份，《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于深入推進審批服務便民化的指導意見〉的通知》（廳字〔2018〕22號）明確提出：“深化和擴大相對集中行政許可權改革試點，整合優(yōu)化審批服務機構和職責，有條件的市縣和開發(fā)區(qū)可設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”。
至此，行政審批局模式，歷經(jīng)頂層設計、試點探索、推廣實行，實現(xiàn)了從“一枝獨秀”到“多地開花”的華麗轉身。截止2018年6月份，全國共有21個省份（除中央編辦和國務院法制辦確定的兩批共14個省份外，另有山東、江西、青海、云南、陜西、內蒙等7個省份）開展相對集中行政許可權改革試點，試點共有368個，其中：地市級65個（含天津市轄區(qū)16個）、縣（市、區(qū)、旗）級257個，各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）49個。
?。ㄒ唬┌凑赵O置行政審批局層級和范圍來劃分
主要包括三種情形：一是市域范圍全面覆蓋型，如天津市所轄16個區(qū)、江蘇省南通市市級及其所轄8個縣（市、區(qū)）等全部組建了行政審批局。二是省域范圍廣泛推廣型，如河北全省在所有市縣全部組建了設置行政審批局，山東省已明確發(fā)文擬在今年9月底在市縣全部組建行政審批局。三是積極試點穩(wěn)步推進型，如貴州省“一縣三區(qū)”（黔南州甕安縣、貴安新區(qū)、貴陽高新區(qū)、義安新區(qū)），浙江省“3縣一區(qū)”（天臺縣、嘉興市南湖區(qū)、紹興市柯橋區(qū)、溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)）。
（二）按照行政審批局與政務服務中心（市民中心）的關系來劃分
全國各地行政審批局運行機制主要包括四種情形：一是行政審批局+政務服務中心運行機制。行政審批局作為行政管理機構行使從原各部門劃轉過來的行政審批權，政務服務中心作為服務機構負責政務大廳的日常運行維護。如天津市南開區(qū)、嘉興市南湖區(qū)等。二是行政審批局加掛政務服務中心牌子。如湖北省十堰市、寧夏回族自治區(qū)銀川市等。三是行政審批局與政務服務中心合署辦公。如廣東省廣州市天河區(qū)、青海省西寧市等。三是行政審批局與政務服務中心互不隸屬，僅為業(yè)務指導關系。這種運行機制主要集中在各類開發(fā)區(qū)，如溫州經(jīng)開區(qū)、廣州南沙區(qū)等。
（三）按照劃轉行政審批職能范圍來劃分
主要包括兩種情形：一是“大審批”模式，比如銀川市行政審批服務局，除垂直管理部門和規(guī)劃、國土、人社、公安的行政許可處室整建制入駐政務服務中心外，劃轉了其余的行政許可及關聯(lián)管理事項。二是“精審批”模式，比如南通市行政審批局只劃轉了市場準入與投資建設相關的兩大重點領域的行政許可及其關聯(lián)事項。
四、行政審批局運行的問題
（一）碎片化的審批權力仍有待進一步集中整合
行政審批局設置的初衷是整合分散在各個部門的碎片化的審批權，解決審批“當關”、公章“旅行”、公文“長征”等問題。開展相對集中許可權改革設置行政審批局，關鍵在于事項如何劃轉。以投資建設項目審批為例，共包括立項審批、用地審批、規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗收5個階段約48個事項，其中，許可事項僅占到三分之一，而其他類事項占比達三分之二。如何處理這些與行政許可相關聯(lián)的事項，將直接影響到行政審批局的后續(xù)運行。在調研中，有些地方重在“許可”，重點是將本級政府的所有許可審批事項除垂管事項外全部劃轉，實現(xiàn)許可事項“一枚印章管審批”，對一些在審批鏈條里的其他類事項，與審批流程業(yè)務關聯(lián)較高的事項。比如一些備案事項，沒有進行劃轉，導致該地在市場準入、項目建設審批領域暫時還沒有形成完整的審批鏈。
（二）離散化的信息數(shù)據(jù)仍有待進一步集中整合
針對“審管分離”后,行政審批局和原職能部門工作如何實現(xiàn)無縫銜接、流程再造等問題,各地紛紛開展了依靠大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代手段進行的互聯(lián)網(wǎng)+平臺整合建設，然而數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)壁壘依然存在。以某地行政審批局為例，劃轉的53項行政許可事項對應59個業(yè)務操作系統(tǒng)，按照建設層級分，國家部委2個、省廳10個、市級47個；按照應用網(wǎng)絡環(huán)境分，電子政務內網(wǎng)37個、電子政務外網(wǎng)16個、專網(wǎng)6個。原因主要在于兩方面，一是行政審批局沒有得到原審批職能部門的專網(wǎng)授權，導致在辦理業(yè)務時，“多套系統(tǒng)、多個流程、反復登錄、重復錄入”，制約了審批效能的提升。二是目前在建的政務服務平臺，多數(shù)仍重視監(jiān)督監(jiān)管，重心在于對審批環(huán)節(jié)、辦理時限等過程的監(jiān)管，而缺乏數(shù)據(jù)庫的建設管理。一些平臺上傳的只有辦理事項的掃描件、沒有申請材料所體現(xiàn)的內容。以施工許可證為例，一個建設項目包含多個施工證，平臺上應該上傳所有的關于這個項目的審批信息，以幫助審批人員能快速準確地掌握情況。
?。ㄈ┗\統(tǒng)化的事中事后監(jiān)管仍有待進一步加強
“審管分離”后，事中事后監(jiān)管就必須放在突出位置，要保證事項能夠“一批就管”，前后緊密銜接。各地行政審批局“三定”規(guī)定都明確規(guī)定，審批事項劃轉后，原審批職能部門主要負責本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、有關政策、行業(yè)標準等的制定和實施，組織推動事業(yè)發(fā)展，加強市場活動監(jiān)管，加強公共服務的有效提供等，印發(fā)了“審管分離”實施辦法、聯(lián)席會議制度、重點項目會商制度等。有些地方進一步將行政管理劃分為審批-監(jiān)督-執(zhí)法三個環(huán)節(jié)，設置了行政審批局、市場監(jiān)管局和綜合執(zhí)法局。但缺乏具體詳細地無縫銜接的細則，比如，審批、監(jiān)管介入的時間節(jié)點，具體責任的劃分等。另外，行政審批局作為改革的創(chuàng)制性事物，打破既有的行政管理體制，但在后續(xù)運行過程中，仍然需要通過對既有法律法規(guī)的修改或重新立法來確定其合法性。有些地方的行政審批局運行過程中，偶爾會出現(xiàn)有關部門不認可行政審批局的審批結果的情況，這就是行政審批局沒有獲得法律層面的確認造成的。
五、行政審批局運行的保障措施
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以優(yōu)化營商環(huán)境、提高審批效能為根本，從政府層面對行政審批具有的職能定位進行頂層設計和制度明確，堅持“職能”劃轉而非簡單“事項”劃轉。首先，與市場準入、項目建設領域的行政許可事項和與審批事項業(yè)務關聯(lián)度較高的其他權力事項都應要劃轉到位。其次，涉及多頭審批、多層審批、聯(lián)動審批的事項要全職能、全流程劃轉到位。而一些涉及公共安全、生產安全、生態(tài)環(huán)境保護等審批監(jiān)管關聯(lián)度高的事項可不劃。這樣，可以建立從企業(yè)設立、建設項目立項到驗收的全流程審批模式，真正實現(xiàn)“一枚印章管審批”，讓企業(yè)和群眾辦事更方便。
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以對行政許可事前審批和事中事后監(jiān)管的制度機制進行數(shù)據(jù)化實時監(jiān)控管理和聯(lián)動服務為目標，實現(xiàn)集審批、管理、服務、監(jiān)督和綜合應用、流程再造、信息共享、數(shù)據(jù)分析于一體的“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的全新服務模式。一是在未打破信息孤傲、數(shù)據(jù)壁壘時，應首先賦予行政審批局專網(wǎng)的入網(wǎng)權和使用權，原因在于行政審批局作為行使許可權的法定機關，應擁有行政許可權的全部權利。作為行使行政許可權不可或缺的技術手段，管理平臺，其本身應為行政許可權的附屬權利，隨行政許可權一并劃轉至行政審批局。二是加快整合平臺建設。2018年6月份，國務院辦公廳印發(fā)了《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》（以下簡稱方案），方案明確了構建以國家政務服務平臺為樞紐、以各地區(qū)各部門網(wǎng)上政務服務平臺為基礎的全流程一體化在線服務平臺，推行“一網(wǎng)通辦”。各地在做好數(shù)據(jù)資源共享、建設一體化政務平臺時，還應注重監(jiān)管與管理的并重，探索建立以項目建設、企業(yè)信息、個人信息為核心的“全景式”政務服務平臺，使數(shù)據(jù)庫管理由數(shù)據(jù)化、信息化向智能化轉化，切實提高審批效能。
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天下難事必作于易，天下大事必作于細。組建行政審批局統(tǒng)一行使行政許可權，目的在于解決以往“重審批、輕監(jiān)管”和“審批就是監(jiān)管”的思想，將原審批職能部門的重點轉移到事中事后監(jiān)管上。審批與監(jiān)管分離后部門責任的明確，除了建立常態(tài)化聯(lián)席工作會議等方法、出臺一系列審管分離政策文件外，還應注重精細化、細節(jié)化的管理。一是編制權責清單，實現(xiàn)政府部門權力清單和責任清單的兩單合并，在權力清單上增加責任事項（細化到款）和追責情形，倒逼部門職能轉變。二是探索建立審管銜接實施細則。在投資項目、市場準入領域、社會服務等領域分別建立審管銜接實施細則，明確審批、監(jiān)管、執(zhí)法的銜接點、介入點以及未履行、慢履行職責的追責情形和機制，加強行政審批與前期政策制定、事中事后監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法以及社會誠信體系建設部門的多方聯(lián)動，實現(xiàn)政府公共服務和公共管理橫向、縱向、多維的“有效組合”和“無縫對接”。
此外，相對集中行政許可權設置行政審批局改革的意義和作用,在于重新認識和調整政府的角色和職能,按照市場經(jīng)濟和法治政府的要求來調整和規(guī)范政府與市場、與企業(yè)關系,因此，還應積極推動立法、修法,確保相對集中行政許可權改革穩(wěn)步推進和取得實效。
