一、發(fā)展歷程

　　我國(guó)建立組織機(jī)構(gòu)代碼管理制度的時(shí)間相對(duì)較晚。從1989年國(guó)務(wù)院發(fā)布75號(hào)文件《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局等部門關(guān)于建立企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體統(tǒng)一代碼標(biāo)示制度的報(bào)告的通知》和GB11714-1989《全國(guó)企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體代碼編制規(guī)則》的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)開始，到現(xiàn)在才18年的時(shí)間；而如果從全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心成立的1993年算起，到現(xiàn)在更是只有13年的時(shí)間。然而，盡管建立代碼管理體系并開展相應(yīng)工作的時(shí)間不長(zhǎng)，相應(yīng)的法律法規(guī)尚未建立健全，全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心仍然圍繞組織機(jī)構(gòu)代碼應(yīng)用這個(gè)主題，緊緊抓住信息化和電子政務(wù)發(fā)展給組織機(jī)構(gòu)代碼帶來(lái)的歷史性機(jī)遇，積極主動(dòng)地推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)代碼在國(guó)家行政管理體系中的應(yīng)用步伐[1]，為一些關(guān)鍵行業(yè)和部門開展有關(guān)的行政管理與服務(wù)提供了有效的政策工具，使人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到組織機(jī)構(gòu)代碼在國(guó)家信息化和電子政務(wù)中的重要作用。

　　簡(jiǎn)單地來(lái)看，我們可以將組織機(jī)構(gòu)代碼制度的發(fā)展過(guò)程概括為以下三個(gè)發(fā)展階段[2]（如圖1所示）：

圖1、我國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼制度發(fā)展歷程

　　二、我國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理制度的現(xiàn)狀與面臨的問(wèn)題

　　綜合考察我國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼制度發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)的組織機(jī)構(gòu)代碼管理存在著以下的困難和問(wèn)題：

　?。ㄒ唬┡c組織機(jī)構(gòu)代碼相關(guān)的法律效力尚不足以支撐其全面的推廣應(yīng)用。

　　從1989年到現(xiàn)在，與組織機(jī)構(gòu)代碼相關(guān)的法律法規(guī)主要是經(jīng)過(guò)兩次修改后的GB11714以及有關(guān)的國(guó)務(wù)院文件。從嚴(yán)格的法律意義上來(lái)看，這兩者的法律效力都不高。根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定，等級(jí)上屬于部門規(guī)章層次；而國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的法律地位在《立法法》中為未作明確的安排，人們對(duì)此存在著各種不同的看法。很多人認(rèn)為其法律地位應(yīng)該在部門規(guī)章之上、行政法規(guī)之下[3]。因此，可以說(shuō)，從法律意義上來(lái)講，目前的組織機(jī)構(gòu)代碼工作實(shí)際上是基于GB11714[4]而展開的，法律效力主要來(lái)自部門規(guī)章。

　　與此形成對(duì)照的是，企業(yè)注冊(cè)登記所依據(jù)的法律法規(guī)則比組織機(jī)構(gòu)代碼要充分得多。這里除了《公司法》以及其他相關(guān)的企業(yè)登記注冊(cè)法律外，也還有一再修訂的《登記管理?xiàng)l例》。雖然在這些法律法規(guī)中，都沒有明確企業(yè)登記注冊(cè)號(hào)碼的規(guī)定，但是從登記工作本身來(lái)看，為開展本部門業(yè)務(wù)管理的需要，建立企業(yè)登記注冊(cè)號(hào)碼也是合理的。實(shí)際上，“注冊(cè)號(hào)”已經(jīng)構(gòu)成“企業(yè)登記事項(xiàng)”的一個(gè)基本內(nèi)容，在（國(guó)信辦[2005]10號(hào)文件）中，關(guān)于工商部門和稅務(wù)部門交換的企業(yè)共享信息中就有企業(yè)注冊(cè)號(hào)的內(nèi)容。這里倒不在于是否有企業(yè)注冊(cè)號(hào)的問(wèn)題，更關(guān)鍵的是使用注冊(cè)號(hào)的組織機(jī)構(gòu)數(shù)量。根據(jù)“第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第一號(hào)）”的公布結(jié)果，不包括“產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶”，光就“法人單位”來(lái)看，企業(yè)法人所占比例就達(dá)到62.9%。這么高的比例，使得工商行政管理部門的工作舉足輕重，基于工商注冊(cè)號(hào)而獨(dú)立開展征信體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理工作成為可能。實(shí)際上，目前各地工商部門開展的誠(chéng)信體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)戶口等管理工作大多數(shù)就是基于工商登記注冊(cè)信息系統(tǒng)而展開的。這給組織機(jī)構(gòu)代碼的推廣工作帶來(lái)極大的壓力。因此，如果不從更高效力的法律層面賦予組織機(jī)構(gòu)代碼的法定地位及其權(quán)威性，組織機(jī)構(gòu)代碼的唯一性就難以體現(xiàn)出來(lái)，應(yīng)用推廣工作就會(huì)面臨更大的阻力[5]。

　　（二）我國(guó)法人身份登記工作實(shí)際上處于分散狀態(tài)。

　　雖然說(shuō)組織機(jī)構(gòu)代碼是企業(yè)等法人的唯一身份代碼，但是在實(shí)踐中這點(diǎn)卻往往實(shí)現(xiàn)不了。從具體流程來(lái)看，其原因就在于，組織機(jī)構(gòu)代碼與法人的“依法成立”沒有緊密地聯(lián)系在一起：法人的“依法成立”在先，（組織機(jī)構(gòu)代碼管理）中心賦碼在后。在“依法成立”時(shí)，各相關(guān)的登記主管機(jī)構(gòu)都會(huì)同時(shí)給予被登記注冊(cè)單位頒發(fā)登記證件，并相應(yīng)地賦予其注冊(cè)、登記號(hào)碼。因此，等到后來(lái)再讓組織機(jī)構(gòu)代碼管理部門給各類法人賦碼時(shí)，就給人產(chǎn)生一種重復(fù)賦碼的印象。實(shí)際上，根據(jù)針對(duì)“《法人單位基本情況》(101表)”所作的“基本單位調(diào)查統(tǒng)計(jì)指標(biāo)解釋”，組織機(jī)構(gòu)代碼、企業(yè)注冊(cè)號(hào)、事業(yè)單位登記號(hào)、社會(huì)團(tuán)體登記號(hào)、民辦非企業(yè)單位登記號(hào)等號(hào)碼都是登錄的對(duì)象。因此，雖然根據(jù)GB11714—1997的規(guī)定，組織機(jī)構(gòu)代碼是所有法人單位的唯一代碼，但是在實(shí)際工作層面卻出現(xiàn)“萬(wàn)碼奔騰”的局面。這種情況與法國(guó)和挪威的“集中由一個(gè)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)給所有單位統(tǒng)一賦碼并在組織機(jī)構(gòu)的正式文件中公開標(biāo)示本單位代碼”的法律規(guī)定與實(shí)際做法形成鮮明的對(duì)照。

　　這種“依法成立在先、中心賦碼在后”模式實(shí)際上給社會(huì)造成相當(dāng)?shù)墓芾碡?fù)擔(dān)。對(duì)企業(yè)法人來(lái)說(shuō)，它每年要接受雙重甚至是三重的年度身份檢驗(yàn)：一是工商部門的年檢，二是代碼年檢，有些還要接受職能審批部門的年檢。實(shí)際上，如果真能實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)代碼的唯一性，那么雙重甚至是三重的年度身份檢驗(yàn)完全可以合并為一次。如果這樣的話，那么就企業(yè)法人來(lái)看，全社會(huì)因年檢就至少可以節(jié)省4.81億[6]的社會(huì)管理成本！全國(guó)各相關(guān)行業(yè)和部門也可以節(jié)省大量的人力、物力和財(cái)力。

　　這種雙重甚至是三重的法人身份管理制度給組織機(jī)構(gòu)代碼工作帶來(lái)很大的阻礙。因此，不少企業(yè)在進(jìn)行工商登記注冊(cè)后，不愿到組織機(jī)構(gòu)代碼機(jī)構(gòu)進(jìn)行代碼登記。例如，根據(jù)杭州市為開展全國(guó)企業(yè)基礎(chǔ)信息共享與應(yīng)用試點(diǎn)城市而實(shí)施的一項(xiàng)調(diào)查，2002年9-11月3個(gè)月期間，在杭州市本級(jí)、六個(gè)城區(qū)和三個(gè)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，在工商部門進(jìn)行工商開業(yè)登記注冊(cè)的企業(yè)共2757家，其中有9.8%未辦理組織機(jī)構(gòu)代碼注冊(cè)登記，有23.6%的未辦理稅務(wù)登記[7]。這種情況在第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查過(guò)程中也同樣存在。這給組織機(jī)構(gòu)代碼的推廣應(yīng)用以及數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)量帶來(lái)不利影響。

　?。ㄈ┙M織地位不足以確保全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心擔(dān)負(fù)全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和組織協(xié)調(diào)作用。

　　根據(jù)人事部《關(guān)于全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心機(jī)構(gòu)編制的批復(fù)》（人中編函[1993]15號(hào)）[8]，全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心是直屬國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局的具有行政職能的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、管理和組織協(xié)調(diào)全國(guó)的組織機(jī)構(gòu)代碼工作。而從現(xiàn)在的具體情況來(lái)看，全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心并不是直屬國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局的一個(gè)具有行政職能的事業(yè)單位，而是中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院的一個(gè)處級(jí)工作部門（如圖2所示），包括計(jì)劃部、推廣應(yīng)用部、數(shù)據(jù)管理部三個(gè)部門，由副司級(jí)干部擔(dān)任其主任。

圖2：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院組織結(jié)構(gòu)圖